Copyrights Jean-Yves Le Bouillonnec

Monsieur le Président,

Monsieur la Ministre,

Mes chers collègues,

Introduction générale

Nous entamons aujourd’hui la discussion d’un budget situé au carrefour de deux crises majeures de notre société. Le budget de la mission « Ville et logement » doit répondre en effet, tout à la fois, aux défis lancés par la ségrégation urbaine et à ceux provoqués par la pénurie de logements. Dans un cas comme dans l’autre, la gravité des problèmes posés appelle la plus grande vigilance du législateur.

Depuis 2002, les députés socialistes n’ont cessé d’alerter la majorité sur l’insuffisance des moyens dégagés pour lutter contre ces deux crises. En vain. A l’heure où nous examinons le dernier budget présenté par la XII législature, l’échec de la politique conduite depuis 4 ans sur ces deux fronts est patent.

I. Sur le budget de la politique de la ville

Introduction

a) Le constat d’échec

L’échec de la majorité en matière de politique de la ville vient d’être publiquement établi par le dernier rapport de l’Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS). Remis à tous les parlementaires le 10 novembre, ce rapport met en évidence – je me permets ici de citer ses termes – que « le processus de décrochage dans les zones urbaines sensibles n’est pas enrayé ». Il précise que l’« on constate même le creusement d’écarts entre les quartiers classés en ZUS et les autres quartiers des agglomérations auxquels ils appartiennent ». La dégradation de la situation est générale et frappe tous les aspects de la vie dans ces quartiers : emploi, réussite scolaire, sécurité…, chaque curseur pointe vers le bas.

Pour sa défense, le Gouvernement explique que ce rapport n’intègre pas les mesures prises à la suite des émeutes urbaines de l’automne 2005. Mais l’analyse de l’ONZUS est malheureusement prolongée par celle de la police. Dans une note confidentielle, les Renseignements généraux ont établi, en octobre 2006, que « la plupart des conditions qui ont amené, il y a un an, un déclanchement de la violence collective, sur une grande partie du territoire métropolitain, sont toujours réunies ». Quelques soient les sources, elles convergent toutes vers le même accablant constat.

b) L’absence de pilotage

Cet échec rappelle d’abord l’urgence de donner, enfin, un véritable pilote à la politique de la ville. Variable d’ajustement des remaniements ministériels, le ministère de la ville a plusieurs fois perdu son nom et changé de périmètre depuis 2002. A chaque nouvelle appellation a correspondu un nouveau ministre : en 4 ans, 4 titulaires se sont ainsi succédés à sa tête. La création d’une nouvelle Agence pour la cohésion sociale et l’égalité des chances fait aujourd’hui craindre une dilution complète des responsabilités, au niveau national, entre le ministère, la DIV et l’ANRU. De toute évidence, il faudra, à l’avenir, créer pour la ville un ministère durable de plein exercice.

1. En matière de renouvellement urbain

a) Sur le financement

Dotée d’un vrai pilote, la politique de la ville devra d’abord reprendre le chantier de la rénovation urbaine. La réussite de ce grand projet exige, en effet, la mobilisation de ressources financières exceptionnelles ; et, à cet égard, le budget de la mission « Ville et logement » n’est pas à la hauteur en 2007. Comme l’année dernière, l’obligation de verser 465 millions d’€ à l’ANRU ne sera honorée que par le concours de recettes extra-budgétaires. Ce mode de versement contraire aux principes de lisibilité des lois de finances et de contrôle du Parlement suscite de vives inquiétudes. Sachant que ces recettes ne peuvent pas être sollicitées d’une année sur l’autre, il est à craindre que le gouvernement vienne de racler ses derniers fonds de tiroir.

Au-delà de l’année 2007, les perspectives restent en effet particulièrement sombres. Au 1er septembre 2006, l’ANRU a déjà engagé 7,2 milliards d’€, soit 70% de ses ressources totales, pour subventionner 190 projets de rénovation ; or 280 projets sont encore en attente de financement. Yazid Sabeg, président du comité d’évaluation et de suivi de l’ANRU, juge ainsi – je le cite – qu’« il n’y a pas assez d’argent [et que] l’essentiel des crédits a été consommé ». Dans ces conditions, le groupe socialiste ne peut que souscrire à la proposition faite récemment par les sénateurs de créer un nouveau fonds de rénovation urbaine qui regrouperait les fonds non consommés par l’Agence et des fonds supplémentaires de la Caisse des dépôts et consignation.

b) Sur les résultats

Menacée par l’insuffisance de son financement, la politique de rénovation urbaine n’atteint pas aujourd’hui les résultats espérés. Si les démolitions de logements sociaux se multiplient bel et bien sur l’ensemble du territoire, les reconstructions se font beaucoup plus rares. Alors que le Plan national de rénovation urbaine fixe à 15 000 l’objectif annuel de reconstructions, aucun document officiel ne révèle le nombre de celles réellement mises en chantier en 2005 et en 2006. Selon les estimations qui circulent officieusement, le nombre de logements sociaux reconstruits en 2005 ne dépasserait pas 5 250, soit le 1/3 de l’objectif prévu.

Le bleu budgétaire de la mission « Ville et logement » pour 2007 vient confirmer cette estimation alarmante. L’indicateur relatif à la reconstitution de l’offre locative indique en effet que le taux de couverture des démolitions par les reconstructions n’a atteint que 53,6% en 2005. Selon ce même indicateur, le taux ne devrait pas dépasser 76% en 2006. Nous sommes bien loi, mes chers collègues, du principe du « 1 pour 1 » érigé en impératif absolu lors de la discussion de la loi du 1er août 2003 !

Mais il y a pire. Non seulement la politique de rénovation urbaine contribue aujourd’hui à aggraver les tensions du marché locatif, mais elle n’atteint pas sa principale mission : briser les ghettos urbains. Selon les évaluations faites par l’Union sociale pour l’habitat, la moitié des reconstructions sont faites sur le site du quartier démoli et l’autre moitié sur le reste de la commune. Ce n’est pas en reconstituant les quartiers sur eux-mêmes au sein de villes paupérisées que l’on luttera efficacement contre la ségrégation urbaine. Pour faire avancer la mixité sociale, il est essentiel que la reconstruction des logements sociaux se fasse à l’échelle des agglomérations. Cette ambition, il est vrai, ne pourra être portée que par une majorité fermement attachée au principe de solidarité posé par l’article 55 de la loi SRU !

2. En matière d’accompagnement économique et social

a) Sur l’accompagnement social

Les résultats de la politique conduite par le gouvernement ne sont, hélas, pas meilleurs en matière d’accompagnement social. A en croire le gouvernement, un effort exceptionnel de 100 millions d’€ aurait été consenti en faveur des associations, à l’automne 2005, à la suite des violences urbaines. Et le Premier ministre de se féliciter, devant toute la presse, d’avoir maintenu cet effort en 2007 ! En réalité, cet effort exceptionnel n’a fait que ramener les financements au niveau atteint à la fin de la précédente législature. Entre 2002 et 2005, les crédits versés aux 15 000 associations oeuvrant dans les quartiers sensibles ont, en effet, subi une baisse drastique de 40% !

b) Sur l’accompagnement économique

Le bilan des mesures prises en faveur de la relance économique des quartiers sensibles est, lui aussi, plus que mitigé. S’il est incontestable que les zones franches urbaines (ZFU) attirent des entreprises grâce à leurs avantages fiscaux, leur effet contre le chômage reste fort médiocre. La moitié des entreprises établies dans les 41 ZFU créées en 2004 n’emploie aucun salarié. Selon les termes du rapport de l’ONZUS, le dispositif ZFU n’a pas eu « d’impact suffisant » pour compenser le « handicap de départ affectant ces territoires ». De fait, ce même rapport signale que le taux de chômage, dans l’ensemble des ZUS, a progressé de 2 points entre 2003 et 2005 alors qu’il est resté stable au niveau national.

Sachant le coût exorbitant des avantages fiscaux consentis – 333 millions d’€ en 2007 – la pertinence des ZFU pose aujourd’hui problème. Puisque de nombreuses entreprises s’y installent dans le seul objectif de profiter des effets d’aubaine, l’Etat devrait diminuer ses dépenses fiscales et concentrer davantage de moyens sur l’amélioration de la formation professionnelle des chômeurs vivant dans les ZUS.

II. Sur le budget de la politique du logement

Introduction

En dépit de tous les satisfecit que s’accorde régulièrement le gouvernement, son échec dans la lutte contre la crise du logement est tout aussi manifeste. Un seul chiffre suffit à l’établir : depuis 2002, le nombre de demandeurs de logements sociaux, loin d’avoir diminué, a poursuivi sa progression et frise désormais 1 400 000. Cet échec, mes chers collègues, est d’ailleurs sévèrement jugé par nos concitoyens. Selon les résultats d’une enquête réalisée par la TNS Sofres en septembre dernier, 73% des français jugent inefficaces les mesures prises par le gouvernement depuis 4 ans et 83% d’entre eux sont favorables à une intervention plus forte des pouvoirs publics.

1. En matière d’aides à la personne

a) Les mesures d’économies réalisées par le gouvernement

Le budget de la mission « Ville et logement » ne permettra malheureusement pas de répondre à cette attente. Cette année encore, l’enveloppe consacrée au financement des aides à la personne est en baisse. Anticipant sur la baisse du chômage, le gouvernement diminue les crédits en faveur du programme « Aide à l’accès au logement » de 3,82% alors même que 300 000 nouveaux ménages arrivent, chaque année, sur le marché locatif. Cette mesure d’économie est d’autant moins acceptable que l’Etat sollicite les ressources des employeurs publics et des SACI pour alimenter le FNAL.

Surtout, l’actualisation au 1er janvier 2007 de 1,8% des loyers plafonds et du forfait charges reste largement inférieure aux besoins des locataires. Au cours de cette année, les loyers ont augmenté, en moyenne, de 2,4% tandis que les charges ont grimpé de 5%. Pourquoi, mes chers collègues, ne pas indexer, dès cette année, les aides personnelles sur les loyers comme Nicolas Sarkozy le revendique dans son projet pour 2007 ?

Selon les évaluations du bleu budgétaire, cette revalorisation a minima devrait coûter 138 millions d’€ au total. Sachant que l’Etat prévoit de récupérer 60 millions d’€ sur le dos des allocataires en augmentant d’1 € leur ticket modérateur, près de la moitié de l’effort financier consenti par l’Etat sera donc couvert par ce prélèvement sur les ménages modestes. Organiser la solidarité des ménages modestes entre eux, est-ce là une définition acceptable de la cohésion sociale ?

Rappelons enfin le scandale relatif au seuil de non versement. Face à l’indignation provoquée par son relèvement à 24€ en 2004, le gouvernement a annoncé à plusieurs reprises son intention de le redescendre à 15€. Pourtant, toutes les tentatives concrètes faites en ce sens par les parlementaires de cet hémicycle – et quelques soient leurs bancs – se sont vues opposer l’irrecevabilité de l’article 40. Avec mes collègues de la majorité, j’espère que le gouvernement honorera enfin son engagement lors de la discussion de nos amendements.

b) Les effets de ces mesures d’économie sur les ménages

Toutes ces restrictions budgétaires ont en effet des conséquences sensibles sur le pouvoir d’achat des locataires. Depuis 4 ans, la part des ressources qu’ils consacrent au paiement de leurs loyers ne cesse d’augmenter quelque soit leur catégorie sociale. Selon les chiffres fournis par le bleu budgétaire, entre 2003 et 2007, le taux d’effort des bénéficiaires de minima sociaux devrait passer de 15% à 19,5% tandis que celui des salariés devrait augmenter de 25% à 27,4%.

En érodant ainsi le budget des locataires modestes – je vous rappelle, mes chers collègues, que près des ¾ des bénéficiaires des aides personnelles ont des revenus inférieurs au SMIC – le gouvernement les expose au risque du surendettement et – dans les cas les plus graves – au risque de l’expulsion. La Fondation abbé Pierre s’est ainsi récemment ému du « maintien à un niveau alarmant des décisions d’expulsion » alors même que « l’Etat a fixé aux préfectures des critères de performance destinés à faire baisser sensiblement les assignations et les jugements ».

2. En matière d’aides à la pierre

a) Sur le financement du plan de cohésion sociale

Le programme consacré au « Développement et à l’amélioration de l’offre de logement » pâtit lui aussi de mauvais choix budgétaires. A bon droit, les organismes de logement social se sont d’abord étonnés de constater la diminution des autorisations d’engagement qui leur seront accordées en 2007. Alors que celles-ci auraient dû être revalorisées de 26 millions d’€ pour tenir compte des augmentations du coût de la construction (+ 5%) et du livret A (+ 0,5%), leur enveloppe diminuera d’un million d’€ l’année prochaine.

Plus grave encore, les crédits de paiement versés à ces mêmes organismes chutent de 77 millions d’€ par rapport à ceux versés en 2006 et de 152 millions par rapport aux prévisions affichées par le plan de cohésion sociale. Tout laisse donc craindre une reconstitution rapide de la dette de l’Etat à l’égard des bailleurs sociaux, alors même que cette dette n’avait pas été totalement apurée l’année dernière.

La réduction de ces subventions est d’autant moins justifiable qu’explosent, dans le même temps, les avantages fiscaux accordés, sans contrepartie sociale, aux investisseurs privés. Le coût du « de Robien » est ainsi estimé à 400 millions d’€ en 2007 contre 300 millions l’année dernière. De même, le coût du NPTZ – dont le bénéfice a été étendu à des ménages pouvant gagner plus de 7 000 € – passe de 515 millions en 2006 à 770 millions en 2007. Si l’effet de ces véritables bombes à retardement est certain sur l’équilibre des finances publiques, il est très regrettable qu’aucun indicateur ne permette de mesurer le nombre de logements accessibles aux ménages modestes construits grâce à ces dispositifs.

b) Sur les résultats du plan de cohésion sociale

Des choix budgétaires aussi contestables font redouter que les objectifs du plan de cohésion sociale ne soient finalement pas tenus. Dès l’année dernière, alors qu’il était prévu de financer 90 000 logements sociaux, seuls 80 000 agréments ont été délivrés. Cette année, d’après les chiffres de la DGUHC, les agréments accordés entre janvier et septembre 2006 sont en recul de 46% par rapport à ceux délivrés au cours de la même période en 2005. Dans ces conditions, l’objectif de 100 000 logements sociaux parait très difficilement tenable en 2006.

Et quand bien même cet objectif serait-il tenu, il ne permettrait pas de créer une offre adaptée à la demande. Alors que seuls 25% des demandeurs de logements sociaux rentrent dans les critères du PLS, la proportion de ceux-ci au sein de l’offre nouvelle atteindra 37% en 2007. L’urgence sociale comme le simple bon sens rappellent que la priorité doit être donnée à la construction de logements de type PLAI et PLUS.

En outre, l’offre locative sociale est en recul là où elle est la plus attendue. Selon les chiffres du bleu budgétaire, le pourcentage de logements sociaux financés en zone tendue est en diminution. Etabli à 24% en 2004, ce pourcentage est tombé à 22,5% en 2005 alors que le Gouvernement espère qu’il atteigne 30% en 2009.

Conclusion générale

Pour toute ces raisons, mes chers collègues, le groupe socialiste juge essentiel de revoir ensemble l’enveloppe et la répartition des crédits de la mission « Ville et logement ».

BUDGET DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT » 2007

BUDGET DE LA MISSION
« VILLE ET LOGEMENT » 2007