Jean-Yves
Le Bouillonnec a défendu une proposition de loi visant à donner
un logement à chacun et abordable pour tous
Mardi 1 avril 2008
M. Jean-Yves Le Bouillonnec, rapporteur de la commission
des affaires économiques, de l’environnement et du territoire.
Monsieur le président, madame la ministre du logement et de la ville,
monsieur le président de la commission des affaires économiques,
chers collègues, la proposition de loi dont j’ai l’honneur
de vous présenter le rapport a été initiée par
le groupe des députés socialistes républicains et citoyens.
Elle s’inscrit dans le prolongement de l’important travail que
les groupes socialistes au Sénat et à l’Assemblée
ont assumé à l’occasion de la précédente
législature, et dans la réflexion que les socialistes ont conduite
à l’occasion de l’élection présidentielle,
des législatives et surtout des municipales.
Son objet, c’est la crise du logement, d’une gravité aujourd’hui
comparable à celle du début des années cinquante.
La progression des dépenses liées au logement dans le budget
de tous les ménages, l’augmentation insupportable des loyers
et des charges et les expulsions qui en découlent ; l’inadaptation
des logements construits aux besoins des familles ; la construction insuffisante
de logements très sociaux – voire, tout simplement, de logements
vraiment sociaux – ; l’augmentation du nombre de logements insalubres
; le mal-logement des jeunes travailleurs, des jeunes couples, des personnes
à mobilité réduite, des familles à ressources
modestes, des étudiants ou des personnes âgées ; la persistance
d’un habitat insalubre ; la multiplication des marchands de sommeil
; l’augmentation du nombre des sans-logis ; le blocage des dispositifs
d’hébergement : c’est tout cela, la crise du logement,
une crise qui pèse sur la vie d’un nombre de plus en plus important
de nos concitoyens, des plus pauvres aux classes moyennes, et qui constitue
une réelle rupture du pacte républicain.
Les nombreux textes votés par la majorité depuis six ans n’ont
pas réussi à enrayer cette crise, ni même à en
éviter l’aggravation, et encore moins à répondre
à l’objectif fondamental que se fixe la présente proposition
de loi : donner un logement adapté à chacun et abordable à
tous.
Ce qui est critiquable, dans les dispositifs votés par la majorité,
quelle que soit l’intention de leurs auteurs – loi pour l’habitat,
loi de programmation et d’orientation pour la ville et la rénovation
urbaine, plan de cohésion sociale, loi portant engagement national
pour le logement, loi « DALO » instituant le logement opposable
–, c’est leur inspiration fondamentalement libérale.
C’est cette politique-là qui doit cesser.
En appréhendant le logement comme une marchandise ordinaire, en feignant
de croire que les lois du marché viendraient réguler l’offre
et la demande, en favorisant l’investissement spéculatif faute
d’avoir lié les avantages fiscaux à des contreparties
sociales, en proclamant l’accession à la propriété
comme objectif intangible sans mettre en place une vraie stratégie
d’accession sociale, les gouvernements et la majorité ont manqué
à l’obligation qui incombe à l’État d’être,
par sa politique, son budget et son autorité tutélaire, le garant
d’un droit au logement et au parcours résidentiel sur tout le
territoire national.
La flambée des prix de l’immobilier, des loyers, du foncier,
des charges, les investissements prédateurs que sont les ventes à
la découpe, l’exclusion des centres-villes, les rénovations
urbaines clientélistes entraînent les prémices d’une
ségrégation urbaine, d’une « ghettoïsation
» mettant directement en cause la cohésion, non pas seulement
sociale, mais aussi sociétale.
Le logement est aussi un enjeu majeur, si ce n’est l’enjeu principal,
pour le pouvoir d’achat de nos concitoyens. Or, dans un contexte de
pénurie de l’offre, les écarts n’ont cessé
de se creuser entre les ménages les plus riches et les plus modestes,
le pouvoir d’achat de ces derniers étant anéanti par le
poids du loyer et des charges locatives. Ainsi, en 2006, les 20 % de ménages
ayant le niveau de vie le plus faible consacraient près de 25 % de
leurs dépenses de consommation au logement, contre 10,8 % pour les
20 % des ménages les plus aisés.
De fait, la France a connu depuis dix ans une évolution sans précédent
des loyers tandis que les prix de l’immobilier ont quasiment doublé
sur la même période. Dans le même temps, les aides au logement
n’ont pas été revalorisées de manière régulière
ni en cohérence avec les évolutions du marché.
Celui-ci a d’ailleurs subi les effets pervers d’un certain nombre
de dispositifs tels que l’amortissement de Robien, lequel a davantage
constitué un produit d’investissement qu’un véritable
outil de relance de la construction de logements à loyer abordable.
La politique menée par le Gouvernement en faveur de l’accession
à la propriété n’a pas été ciblée
sur les ménages les plus modestes : même le prêt à
taux zéro a été considérablement étendu
en loi de finances pour 2005, tandis que le crédit d’impôt
sur les intérêts d’emprunt a été ouvert à
tous les ménages au lieu d’être réservé aux
seuls primo-accédants.
Le groupe socialiste propose donc un véritable changement de cap dans
la politique menée par les pouvoirs publics, afin d’offrir un
logement adapté et abordable à tous, et non seulement aux ménages
les plus aisés.
La proposition de loi qui vous est soumise comprend trois volets : la relance
du pouvoir d’achat des ménages modestes grâce à
la baisse des dépenses de logement et à la protection des locataires,
la réforme des dispositifs fiscaux en faveur du logement et le soutien
à la construction de logements sociaux, notamment grâce au renforcement
de l’article 55 de la loi SRU.
Le logement constitue le premier poste de dépenses des ménages
les plus modestes, une situation qui n’est pas acceptable. Il vous est
donc proposé de limiter les hausses de loyer à la relocation
et d’améliorer les conditions de versement des aides au logement
en les revalorisant – afin de tenir compte de l’inflation enregistrée
depuis 2002 – et en supprimant le mois de carence et le seuil de 15
euros en deçà duquel les aides ne sont pas versées. En
effet, comme n’ont cessé de le répéter les députés
socialistes – et pas seulement eux – l’existence de ce seuil
ne trouve aucune autre justification que le souci du Gouvernement de faire
des économies budgétaires au détriment des ménages
modestes.
Il vous est également proposé de revenir à une gestion
du fonds de solidarité logement à parité entre l’État
et le département.
Le présent texte comporte, en outre, des dispositions visant à
sécuriser les rapports locatifs, avec la création d’un
fonds de garantie des impayés véritablement universel et mutualiste.
Nous vous proposons en conséquence, et par souci de cohérence,
la suppression du cautionnement solidaire, qui perd son sens dès lors
que le fonds de garantie est universel. Le dispositif améliore également
les conditions dans lesquelles le dépôt de garantie est restitué
au locataire par le propriétaire : ce dernier devra notamment justifier
les retenues effectuées.
La proposition de loi n’envisage pas uniquement le poids du logement
du point de vue du loyer, mais également du point de vue des charges
locatives, et des charges supportées par les propriétaires bailleurs
qui investissent dans des travaux d’amélioration profitant au
locataire occupant.
Enfin, le texte vise également à sécuriser les accédants
à la propriété victimes d’accidents de la vie.
Le deuxième volet de cette proposition de loi concerne le financement
de la construction de logements sociaux, et non plus la solvabilité
des ménages. Il vise notamment à renforcer le livret A en augmentant
le plafond des dépôts. Le livret A est, en effet, un instrument
majeur de financement du logement social.
Par ailleurs, nous vous proposons une réforme d’ampleur de la
fiscalité du logement. Les analyses économiques illustrent à
quel point le dispositif de l’amortissement de Robien est mal calibré
: il a sans doute constitué un produit de défiscalisation appétissant
pour les investisseurs, mais pas un réel outil de relance de la construction
destiné à proposer un logement abordable à tous. Nous
proposons de supprimer ce dispositif inefficace et extrêmement coûteux.
De même, si nous attachons tous une particulière
attention à l’accession sociale, il nous semble nécessaire
et légitime que les politiques publiques favorisant l’accession
soient ciblées sur les ménages les plus modestes, ce qui permettrait
du même coup d’accroître l’aide apportée par
l’État à ces ménages.
En outre, dans le contexte de la mise en œuvre du droit au logement opposable,
il est indispensable que tous les maillons de la chaîne du logement
participent à l’effort de logement des populations en difficulté.
La mise en œuvre de ce droit ne peut reposer sur le seul parc social
; le parc privé aussi doit être mobilisé. Il est donc
proposé d’exonérer fiscalement les revenus locatifs des
propriétaires bailleurs souhaitant accueillir des ménages bénéficiant
du droit au logement opposable, pour inciter les propriétaires à
louer un logement à un loyer de niveau social et permettre une relance
de l’offre locative à loyer maîtrisé.
Enfin, l’examen des modalités d’application de la loi portant
engagement national pour le logement fait apparaître l’insuffisance
de l’information des propriétaires quant à l’existence
de dispositifs de conventionnement, tels que le conventionnement sans travaux
que propose l’ANAH. Il est donc prévu d’améliorer
l’information des investisseurs souhaitant effectuer un placement locatif
en acceptant des loyers maîtrisés.
Enfin, le troisième et dernier volet tend à relancer la construction
de logements sociaux en agissant sur plusieurs leviers. Il s’agit ici
de promouvoir une offre adaptée aux besoins.
Les dispositifs existants, en particulier l’article 55 de la loi SRU,
doivent être précisés afin d’éviter les inacceptables
dérives que l’on a pu constater depuis l’entrée
en vigueur de cette loi : certaines communes préfèrent payer
une pénalité plutôt que de participer à l’effort
national de construction de logements sociaux ; d’autres n’utilisent
pas toute la palette de logements sociaux qu’il leur est possible de
construire, se contentant de logements de type PLS, dont le niveau de plafond
est beaucoup trop élevé pour les ménages modestes. J’ai
évoqué délibérément le terme de clientélisme
pour stigmatiser de tels agissements.
Le texte renforce donc le système de pénalités –
elles sont multipliées par cinq – et vise à rééquilibrer
l’offre de logements sociaux – PLA-I, PLUS ou PLS – construits
par les communes. De telles mesures nous paraissent indispensables si nous
voulons répondre aux objectifs de la loi DALO.
L’État pourra en outre disposer d’un droit de préemption
dans les communes ne respectant pas leurs obligations légales au titre
de l’article 55 de la loi SRU. Il veillera également à
répartir au mieux l’effort des différentes collectivités
dans la mise en œuvre de la loi DALO. Il n’est pas équitable,
en effet, que les communes bénéficiant d’un nombre important
de logements sociaux soient les seules à faire un effort en faveur
du droit au logement opposable. C’est une question de solidarité
nationale.
Outre les modifications de l’article 55 de la SRU, il vous est proposé
d’apporter des modifications au droit de l’urbanisme afin, notamment,
de lutter contre la rétention foncière et de permettre aux communes
de récupérer une partie de la plus-value engendrée par
le classement d’un terrain en zone urbaine. Il vous est également
proposé de soutenir l’effort financier des collectivités
locales pour la construction de logements sociaux en renforçant les
dotations qui leur sont accordées.
Par ailleurs, dans un souci de meilleure gouvernance de la politique du logement,
il paraît indispensable que le contingent préfectoral ne puisse
être délégué qu’aux présidents de
structures intercommunales, puisque ce sont les intercommunalités qui
établissent les programmes locaux de l’habitat.
Enfin, il est nécessaire que l’État contribue par tous
les biais possibles à l’effort financier en faveur de la création
de logements. C’est pourquoi nous vous proposons de prévoir qu’il
doit vendre ses terrains et immeubles à des prix inférieurs
à leur valeur vénale dès lors qu’ils sont consacrés
à la construction de logements, notamment sociaux. Ce qui, dans un
premier temps, peut sembler une dépense pour l’État constitue
en fait un investissement, voire une économie.
Voici l’ensemble des mesures que nous vous proposons d’examiner
et d’adopter. Toutes concourent au changement de cap auquel nous avons
fait référence et ont pour but de proposer à chacun un
logement adapté à ses besoins et à un prix abordable.
Notre pacte républicain l’exige.
Au terme de cette discussion et au moment où l’Assemblée
va décider si nous passons à l’examen des articles, je
souhaite revenir sur les propos tenus par Mme la ministre et certains de nos
collègues.
Madame la ministre, vous m’avez accusé de lancer des anathèmes.
Vous n’êtes pas, depuis sept ans, la première ministre
du logement à me faire ce reproche ! C’est injuste, car peu après,
vous avez, ainsi que la grande majorité de nos collègues, évoqué
la même réalité que moi : nous avons tous fait le même
constat et nous pensons tous qu’il était nécessaire de
le faire. Partager un constat, ce n’est pas lancer un anathème…
On ne permettra également de corriger les propos de notre collègue
Jean-François Lamour : je n’ai jamais dit que rien n’avait
été fait. Je n’en ai pas eu le temps, mais j’aurais
aussi pu évoquer certain ministre au masculin, monsieur Daubresse !
Le vrai problème, je l’ai souligné depuis le début
de notre discussion, c’est que les trois derniers gouvernements ont
eu une stratégie libérale. En disant cela, je ne porte pas de
jugement de valeur. Je parle des instruments que le Gouvernement se donne
pour agir. Le problème de fond est là : c’est parce qu’il
y a une stratégie éminemment libérale qu’elle se
traduit in fine par un échec.
Pourquoi avons-nous présenté cette proposition de loi ? Depuis
sept ans, dans cet hémicycle, nous participons très sérieusement
à tous les débats sur le logement, nous y avons apporté
nombre d’arguments et déposé des amendements raisonnables
dont quelques-uns ont d’ailleurs été retenus, ce dont
je me réjouis.
Madame la ministre, vous avez dit à plusieurs reprises en commission
que vous ne déposeriez pas de projet de loi. C’est pourquoi nous
avons présenté cette proposition, qui n’est ni improvisée
ni tactique, mais qui reprend l’ensemble des mesures que nous souhaiterions
voir appliquer si nous étions au Gouvernement !
Le document PROPOSITION DE LOI visant à donner un logement adapté
à chacun
et abordable à tous, est disponible au format PDF
RAPPORT visant à donner un logement adapté à chacun et
abordable à tous, est disponible au format PDF
Portrait
